乾隆八年,河北大旱,全省进行大规模的赈灾以保障普通百姓生活。赈灾是一系列的事件,第一步是“勘灾”,了解受灾地区和受灾人民的实际情况。用今天的话说,就是“摸清底数”。前期勘灾结束后,进入到下一个重要环节,那就是“施赈”。施赈更是一项复杂工作,先要确定施赈的方案,再要确定施赈的流程,最后还要确定施赈的内容,每一环节都包含无数细节,存在具体的挑战。

一、施赈的方案

根据勘灾结果,应该对不同对象施以不同的赈济。赈济对象并不局限于受灾农户。其他非农户也会遭遇生存危机,同样需要赈济。举例来说,河北有一些地区是旗地,住户是旗户,也就是满人。满人在清代受到特殊照顾。不过旗户里又可细分为不同的等级和不同的收入水平的类别。庄头、庄丁、披甲、家奴,这四类旗户都有正当收入,无需赈济。同时,拥有大量土地的旗户无需赈济,租赁旗人土地的汉人归入汉册,也无需特别赈济,只有那些专靠旗地谋生而并无他业的屯居旗人会遭遇困难,需要每月给予一例赈恤。

又如河北还有一些人员专门从事煮盐工作,称为灶户。渤海湾的长芦盐场一直是京城最重要的食盐来源地。灶户有大半年要在海边煮盐,不可能长时间从事农耕,尤其需要粮食供给。灾荒时期,农户自己的口粮都成问题,灶户的生存更是成为一个严重问题。而且灶户多居海边,地理偏远,人口数量和居住地都较难统计。地方官员的一项重要工作是搞清楚贫困灶户的具体信息,予以定期赈济。

当然河北绝大多数人口还是农民,针对农民的赈济安排是施赈中最关键的一环。从施赈的方案来看,施赈又可分为普赈、续赈、加赈、摘赈、抽赈、展赈等多种类别,其中普赈、续赈、加赈这几类是最主要的赈济,其他手段都是在这些赈济之外根据特殊需要小规模地加以补充。

1743年的8月,皇帝下令根据核赈情况举行一次普赈。这次普赈不分家庭经济水平,不论土地受灾程度,全都予以一例赈济。到了9月份,再进行第二轮的赈济,叫做续赈。续赈不再是普赈,而是对于孤寡、老病残疾等不能生产和自我照顾者予以赈济,而且按日给赈,一旦灾情缓解随时可以停赈。续赈后来延续了两个月。

到了这一年的11月,灾情仍然严重,于是进入施赈的下一个阶段,被称为加赈。加赈也不是普赈,而是根据土地受灾程度确定加赈月份,土地受灾越严重,加赈时间越长,所以最严重的灾县总共加赈了五个月。赈济计划原本到年底就基本停止。但是皇帝考虑到农民最早的农业收获是第二年的夏麦,从过年到夏天还有半年的时间,口粮仍没有着落,所以第二年夏天之前也要看情况延续赈期,又称为展赈。

到了来年也就是1744年春季,雨水迟迟不降,河北收成不见好转,皇帝又开始担心。事实上,这一年夏麦后来确实失收,秋收又要再等上半年。皇帝在2月下旬和4月上旬分别下旨,传令河北办赈人员在原本的赈济计划的基础上对灾重的十六个州县再一次加赈两个月,其他受灾稍轻的县依次递减。

这次加赈时又补充一些复核标准,对于比较富裕的家庭不再赈济,把资源集中用于救济贫民。但是如何找到真正的穷人予以帮助,也就是今天所说的“精准扶贫”,这始终是经济实践中的一项难题,至今仍然如此。当时调查官员总结出一些有效的经验,比如规定,畜有牛驴、积有柴薪、房舍完整、男女强健者,只赈一个月而不再延续;州县额征册内显示交纳税银二两以上的户口也只赈一个月而不再延续;户底册内显示拥有土地四十亩以上户口,可以临时借予一个月的口粮,但以后要还,也只赈一个月而不再延续。

二、施赈的流程

施赈的主要形式是发放钱粮,但当时的条件不可能做到送钱粮入户,必须要设厂,由农户自行前往领取。既然设厂赈济,施赈之前就必须精心选好厂址、定好开赈时间。两百多年前的交通状况和信息传递手段都远非今天能比,选址不当就会极大增加百姓领赈的困难。方观承在《赈纪》里总结,“道里不均,有往返之劳”,“时日不定,有守候之苦”。所以设厂的地址,开赈的时间,都是施赈中最为核心的问题。

根据规定,每个州县应该设置五厂:其中州县在本城内设置一厂,然后在东南西北四个方向选择适中的地方设厂,总共五厂。设厂选址的标准是使得灾民可以在一天之内在家乡和赈厂之间打往返。假如有些乡距离各厂的距离仍然太远,那么需要为他们单独设厂。因为施赈可能持续到冬天,天寒日短,太阳很快就下山了。领赈灾民在天黑前不能返回家中,中途也无处栖身,就会增加很多意外风险。地方官员不应吝惜费用,要为这些偏远乡村多设一二家厂,给予灾民便利。

施赈时间也是一个需要考虑的问题。领赈人数众多,不太可能在一两天内完成。所以地方办赈人员会在放赈前的几天就把清单分配到厂,由每个厂根据道里远近、人户多少来规划,分成数日,协调各个村庄灾民前来有序领赈。除此之外,施赈全过程也都必须要有监赈官监督。监赈官务必在放赈前夕就赴厂住宿,及早安排放赈,不得借口各种理由拖延。

确定好厂址与散赈时间,官府就派人在各乡各村张贴公告,告知灾民,要求灾民尽可能按照计划领赈。其中尤其注明,老病孤寡、家无男丁者,自行领赈不便,可以要求同村亲族两边邻居一同担保,然后指定他人代为领赈。为了防灾民不识字而错过领赈,官府还要命人四处宣导传话,让施赈消息变得人所共知。

三、施赈的内容

最关键问题就是施赈内容。由于旱灾,粮食歉收,老百姓最急需的是粮食。根据以往惯例,赈粮的标准是成年人每日给米五合,也就是半斗。如果赈谷的话,成年人每天给一斗。

要在短期之内调集各地粮食,满足大半个河北农民一月乃至数月的口粮,实在不是一件容易的事。所以在施赈伊始就已定下方案,本次施赈必然是粮银并赈,半粮半银,有粮就赈粮,无粮就赈银钱,让老百姓自己前去购粮。

但粮价一直波动,灾情期间粮价上涨得厉害,赈的银钱太少就可能不足以购买粮食,还是会出现粮食危机。官府最终决定根据乾隆三年粮价较高时期的米价制定标准赈银。当时的米价是制钱一百三十文,折合白银一钱五分,折合白米一斗。这就是官方制定的施赈标准。普赈按月发放,一个月按照三十天来计算。所以赈米时,成年人就按照米七升五合的标准发放,赈银时,成年人按照白银一钱一分二厘五毫发放,未成年人各减半。

在具体实施时,施赈人员可能利用不标准的小斗容器发放赈粮,借机克扣。为防止这种弊端,各州县专门打造出七升五合和三升七合五勺容量的标准木筒,筒面扣铁,以防削减。所有赈济的标准都事先告知灾民,这样可以让灾民同时来监督施赈者的行为。

临近施赈时,选择高大宽敞的庙宇闲房作为赈厂,提前将米谷分别屯好。印官领到较大重量库银之后,预先熔剪成小块碎银,按赈册记录统计每户大小口应赈银数,预制小袋,足额包封,小袋上写户名和银数。每户一小袋,每村庄一总包。放赈前,每个赈厂挑选一位佐杂驻厂监赈,监督约束放赈人员,防止放赈人员私卖赈粮、抽换银封。监赈官需要提前入厂,仔细检查量米筒是否精准规范。

到了施赈这一天,在厂门附近用长绳围起,赈户以村为单位排在长绳之外,按照村子距离的远近依次放赈,远者先赈,近者后赈,便于大家返回村庄。一个村庄之内,则按照赈册户口顺序放赈。可以酌情考虑先女后男,先老弱后少壮,依次领赈。

贫民入厂后,依票领米,领完之后再发竹筹一支,然后再缴筹领银,防止重复和遗漏。量米员发赈的同时,书役需要在赈册上做标记。书役事先按所赈月份制作一个小戳记,领完一月米后就在赈册上印上当月戳记,停赈之月在票上划去。对于有续赈需求的贫困户,赈册上也要注明,核算总共多少日、应得银米多少数。

清代赈灾过程中高度注重的这些细节,在今天仍极具参考价值。

(作者梁捷任教于上海财经大学中国经济思想发展研究院,主要研究方向为中西经济思想史,著有《调适与维新:19世纪中国经济思想的转变》、《梁捷西方经济思想史讲稿》、《看!这就是经济学》等。)